Autarquias locais e políticas sociais…Por José Caria
Montijo

Os estudos de organização industrial deram um grande salto de qualidade, quando as análises da estrutura produtiva com corte sectorial deram lugar às pesquisas dos chamados complexos industriais, que focalizam a densidade das interacções (para a frente, para trás e horizontais), no âmbito das cadeias produtivas.
As políticas sociais locais ressentem-se da ausência de uma abordagem semelhante. As áreas de saúde, educação, assistência social, emprego, habitação, saneamento básico, entre outras, actuam pouco em conjunto, dialogam pouco entre si e raras vezes se propõem a desenvolver um esforço institucionalizado e sistemático de compatibilização de acções e construção de sinergias e complementaridades.
Mesmo no contexto dos esforços de descentralização em curso, a verticalização tipo “cascata” e não a explosão em redes é a tónica.
Neste quadro de alguma diluição de responsabilidades, desintegração e desarticulação institucional e pulverização de recursos, a questão das parcerias precisa ser retrabalhada dentro de uma visão mais “agressiva”. Não basta a pressão da base, dos beneficiários últimos que rejeitam estas abordagens fragmentadas e fragmentadoras. Tampouco é suficiente o voluntarismo de grupos técnicos dotados de senso de responsabilidade, espírito público e visão de conjunto. É necessário um maior esforço de amarração top-down também, se possível vinculado ao fluxo de desembolso de recursos.
Não se trata de engessar propostas, mas sim de induzir efectivamente a dinâmica de funcionamento desses projectos, programas e acções. Os problemas remetem-se uns aos outros, realimentando-se continuamente. Acções sectoriais, mesmo quando bem sucedidas, são vulneráveis a médio e longo prazo, se não transbordam ou são acompanhadas de avanços em problemáticas conexas. Neste sentido, não basta que cada sector se contente em fazer a sua parte. Todos precisam acompanhar e monitorizar o comportamento do conjunto. No mínimo para somar esforços para dialogar com a área económica, sempre arisca a ampliar as suas interacções com a esfera social.

A abordagem do tipo “complexo social” recupera a dimensão de totalidade da região, do concelho e das suas freguesias e dos seus problemas, reconhecidos na sua integralidade (e não nas suas facetas). Este enfoque incide também sobre o vector da descentralização. A qualificação das competências dos níveis de governo local, assim como a discriminação dos aportes de recursos (financeiros, humanos, informacionais etc.) de cada um é o mínimo a ser pactuado, protocolado e explorado, no âmbito das relações município/freguesias.
Naturalmente, esse esforço de abordagem significa exigir mais dos agentes públicos e privados em interacção nesses processos. A pobreza, no entanto, não é fragmentada. Alastra-se e aprofunda-se na sua inteireza, arrastando consigo, com maior ou menor velocidade, o conjunto das variáveis que a define.
Parte das políticas públicas locais e programas sociais em processo de implantação e desenvolvimento são autocontidos, geridos de forma estática (com papéis definidos e responsabilidades prescritas) e defensivos em relação ao ambiente sobre o qual incidem. A hierarquia de comando é unificada. A capacidade de acumular tensões (não fracassos) é baixa. O desafio dos avaliadores é captar em que medida eventuais mudanças operadas no decurso da sua implementação se devem a ele. A publicitação do acompanhamento físico-financeiro é mínima.
A participação da sociedade civil organizada e da classe política geralmente é percebida algumas vezes como estorvo, salvo quando restrita aos limites da sua “contrapartida”.
Basicamente, não se lida com sujeitos sociais. O programa ou a política são os protagonistas, pilotados por coordenações gerais e executivas implantadas, mais ou menos organicamente no aparelho concelhio.
Falar em ruptura destes procedimentos é temerário, mas talvez seja possível enriquecê-los através da sua disclosure e operação em rede. Isto significa incorporar fluidez e flexibilidade à sua gestão, além de mobilizar um conjunto maior de parceiros (e fiscais) na sua viabilização. O risco é a endogeneização de um conjunto de litígios sociais que exploda os limites das suas possibilidades. Mas as redes estão aí exactamente para catalisar e contribuir para o processamento de conflitos.

A ampliação do acesso às diversas etapas de um processo de negociação, implementação e avaliação abre a perspectiva de incorporar novas e distintas contribuições, até então estruturalmente excluídas destas dinâmicas.
As novas tecnologias de informação abrem oportunidades extraordinárias de publicitação e difusão de informações. Curiosamente, alguns governos locais parecem ainda lentos e receosos de incorporá-las em práticas distintas da publicidade oficial. Conteúdos explosivos no papel tornam-se incontroláveis, quando disponibilizados em meio electrónico.
Há zonas opacas. As políticas sociais locais e os programas dos níveis de governo local não fogem à regra. Mesmo as estatísticas sócio-económicas não são isentas de tensões; seu conteúdo é geralmente objecto de controvérsias, e dissensos, o que explica o seu frequente ofuscamento. Um choque de informações e dados sistematizados produz consequências. Algumas vezes elas falam por si, revelando situações de difícil justificação.
A chave da inovação são as redes. A definição dos seus nós principais, das suas franjas, das suas barreiras à entrada (quando existirem) e do seu impacto sobre a gestão local não são problemas simples. Não deixa de ser uma geometria móvel do poder. Por outro lado, as potencialidades de uma rede em movimento alinhado são muito interessantes, mesmo que no seu interior (quando houver um lado de dentro) haja conflitos.
A convergência de propósitos, meios, focos e articulações cria um vector de forte sustentabilidade institucional. Proporciona um incrementalismo orientado, cumulativo, flexível e fluido, além de aberto e público.
As políticas locais e programas sociais locais não pertencem aos seus financiadores nem aos seus operadores. A gestão em rede é mais que uma administração partilhada. É um constrangimento democrático ao processo de tomada de decisões na máquina administrativa de um concelho. Nestes termos é também uma forma de tornar a administração pública local mais permeável ao controlo social.

As políticas sociais são por vezes as primas pobres da família das políticas públicas locais. Ocupam o lugar de vítimas crónicas das dificuldades do País. Afogadas pelos horizontes de curto prazo que costumam balizar a actuação da equipa económica, os gestores locais das políticas sociais quase já interiorizaram a sua inserção subalterna no aparelho administrativo concelhio e contentam-se com “o que for possível”, como se os gastos neste campo fossem os grandes responsáveis pelo desequilíbrio das contas públicas locais no município ou freguesia.
Cabe aqui o registo de que, em certos sectores, o volume de recursos aportados começa a atingir patamares razoáveis dentro de parâmetros internacionais, de modo que há também problemas relacionados com a natureza do gasto, e não apenas com o seu quantum.
Assim sendo, há fundamentalmente duas arenas de discussão nos governos locais da problemática das políticas sociais municipais: intra-sectores responsáveis pelas temáticas sociais e na sua interface com os demais campos burocráticos, em especial a área económica.
No âmbito da sua própria esfera social, a condição de vítima, carente e incluída é profundamente cristalizada, a ponto de paralisar processos de empowerment auto-referenciados. Os posicionamentos justificativos e defensivos predominam. Mas até a escassez se torna moeda política. Basta observar o interesse público que estes sectores despertam, em especial de alguns políticos caracterizados por práticas clientelistas. São palanques que asseguram visibilidade recorrente, mesmo quando não há recursos. O resultado é o ensimesmamento, a emulação da escassez e uma certa insensibilidade em relação ao conteúdo das práticas.

As interfaces com outras áreas de governo local costumam restringir-se à esfera económica, sempre com o mesmo discurso, mesmo que os tempos mudem. O resultado é conhecido: falta de comunicação efectiva. Os passos seguintes são familiares: interlocução directa com o chefe do executivo local, ocupação de espaços nos “media”, poucos contactos com o poder deliberativo e…retorno a rotinas já percorridas. É como se houvesse um ritual cujas falas apresentam poucas alterações, cujo resultado é o mesmo (ou quase).
Transformar esta realidade exige uma prática política mais aberta, capaz de alianças mais abrangentes e eficazes (afinal, trata-se de fazer valer os interesses e direitos de uma maioria) e a adopção de posturas mais inovadoras na condução de acções. Três movimentos configuram esta nova estratégia de politização das políticas sociais locais: parametrização, publicitação e análise custo/beneficio.
1. A adopção de indicadores e parâmetros de custo, desempenho, produtividade, atendimento, cobertura, eficiência, eficácia e efectividade é um movimento que precisa ser difundido e aprofundado, com todas as imperfeições e necessidades de aprimoramento que apresentam. Criam referências; 2. A publicitação é uma ruptura com as práticas opacas e diluidoras de responsabilidades típicas do serviço público local. A elevação do patamar de informações disponíveis melhora o processo decisório, expõe interesses que beneficiam de sigilos inconsistentes com a coisa pública, constrange a sociedade e o governo local a enfrentar certos problemas e permite a constituição de um conhecimento cumulativo sobre as temáticas em foco (desafio difícil em contexto de vigência do efémero, excepto as desigualdades).
3. A análise custo/benefício é outra prática importante a ser incorporada. Há que traduzir as exigências em custos. Mas é preciso também colocar preços nas suas soluções e, principalmente, nas consequências da sua ausência. A noção de custo de oportunidade é vital para a instrumentalização da capacidade negociadora dos gestores de políticas sociais. Os conflitos que travam processam-se na arena das análises custo/benefício e da avaliação social de projectos. O dimensionamento dos problemas e das suas (ausências de) soluções, bem como a comparação com os (grandes e pequenos) números das demais políticas públicas locais é essencial para fortalecer politicamente a área social, tanto no âmbito do governo local como da sociedade do concelho.

José Caria
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