MUNICÍPIO E ORÇAMENTO MUNICIPAL PARA 2012Por José Caria
Montijo

Há municípios a inquirir, instruir e a preparar o ORÇAMENTO MUNICIPAL para o ano de 2012 que, em boa parte dos casos, deverá ser aprovado em reunião de Câmara no mês de Novembo/principio de Dez.º e em Sessão de Assembleia
Municipal de Dezembro .
Na preparação, elaboração e aprovação do Orçamento municipal costuma ter-se em conta conceitos fundamentais, regras orçamentais, estrutura do orçamento e equilibrio orçamental, previsões orçamentais, tendo em conta, inevitavelmente, competências e processos administrativos.

À previsão de Receitas e Despesas juntam-se os processos de cobrir Despesas ,autorização para cobrar Receitas e cobrir Despesas num quadro de limitação do poder financeiro do orgão executivo para o ano de 2012.
O Orçamento para 2012 é, simultaneamente, económico ( função previsional),político ( autorização política pela Assembleia Municipal),jurídico (normas e regras a cumprir para, por exemplo, limitar dispêndio arbitrário de
dinheiros e ordenar a liquidação ou cobrança de Receitas).
Anualidade, plenitude orçamental, discriminação orçamental (especificação, não compensação, não consignação), equilibrio orçamental constituem, como se sabe, regras orçamentais.

O principio do equilibrio orçamental (talvez a mais importante das regras) não pode nem deve ser mera indicação de natureza formal mas uma verdadeira exigência substancial quanto ao conteudo do Orçamento ( todas as despesas previstas têm de ser efectivamente cobertas por receitas nele inscritas), nomedamente quanto a crédito público que proporcionando Receita no momento gera no futuro despesas de reembolso das dívidas.

A implementação de um efetivo controlo sobre o contributo do Município no quadro do setor das autarquias locais para o défice público ( contributo sem comparação com o muito maior da Administração Central ) pressupõe o reconhecimento prévio das fragilidades que decorrem, não só de práticas adotadas na gestão orçamental e
financeira do município ao longo dos anos mas, igualmente, de algumas das disposições legais aplicáveis neste domínio e constantes do atual enquadramento legal.

Os riscos decorrem, não apenas do contexto económico atual no qual o Município terá de desenvolver a sua gestão orçamental e financeira mas também da inaptidão de alguns dos atuais instrumentos legais no reconhecimento do efetivo nível de endividamento e necessidades de financiamento do Município e do setor.
Os riscos orçamentais do Município são três: Processo de elaboração e gestão do orçamento, Dívida a terceiros e saneamento financeiro Endividamento municipal.

Ao nível do processo de elaboração e gestão do orçamento do Municipio reconhecem-se fragilidades que decorrem da aplicação do princípio de equilíbrio orçamental, sempre que esta aplicação pressupõe um empolamento de receita ou
falsas expectativas orçamentais.
Reconhece-se o risco do princípio do equilíbrio orçamental ser perspetivado apenas em termos formais e não em termos substanciais, isto é, não pelo equilíbrio efetivo entre receitas cobradas e despesas realizadas.

O empolamento orçamental das receitas (falsas expectativas orçamentais), em especial, de natureza de capital, que articulada com uma gestão menos rigorosa da execução orçamental, baseada em expectativas não sustentadas e sem
monitorização da execução da despesa realizada face aos níveis efetivos de cobrança de receita, aumenta o risco de se verificar um nível de provisão de bens e serviços públicos desadequados face à capacidade financeira do município, o que provoca desequilíbrios financeiros, em especial, ao nível do endividamento de curto prazo.

A realização de despesas de montante materialmente relevante sem uma efetiva cobertura pela receita cobrada , a assunção de compromissos e a realização de despesas nem sempre cobertas pela efetiva cobrança de receita em conjugação com a atual dificuldade no recurso ao financiamento bancário por parte do município agrava o risco de se registar um aumento da dívida não financeira, agravando a tendência já verificada desde 2008, com o aumento progressivo da dívida total , em particular no ano de 2009.

Em 2010, a redução verificada no recurso ao crédito bancário para financiamento da atividade das autarquias coincidiu com um aumento de 15% na dívida a fornecedores relativamente ao ano imediatamente anterior.
Verifique-se se houve ou não uma quase estabilização do stock total da dívida desde 2010 , o que pode indicar dificuldades na regularização de encargos assumidos e não pagos, agravadas pela dificuldade de recurso ao endividamento de médio e longo prazos.

Por outro lado, estando vedado, no que respeita aos limites de empréstimos de curto prazo, a celebração de contratos com entidades financeiras com a finalidade de consolidar dívida de curto prazo, bem como a cedência de créditos não vencidos, surge o risco de o Município celebrar acordos de pagamento diretamente com os seus fornecedores, consolidando a dívida de curto prazo, através da sua transformação em dívida de médio e longo prazo contornando os objetivos de controlo sobre empréstimos de curto prazo.

As dificuldades na obtenção do financiamento bancário mesmo em casos em que se verifica a autorização de contratação de empréstimo de reequilíbrio financeiro, pode comprometer a eficácia dum eventual plano de reequilíbrio financeiro.
Estas dificuldades ficam claramente evidenciadas no aumento do número de Municípios em situação de desequilíbrio conjuntural e sobretudo estrutural .
Por outro lado, a diferença entre os municípios que se encontram em situações de desequilíbrio estrutural (nos termos em que estas são legalmente definidas) e os contratos efetivamente celebrados, demonstra que, por vezes, se preferem , erradamente, outras estratégias à declaração destas situações e utilização do mecanismo de reequilíbrio financeiro municipal, o qual impõe a adoção de um plano com medidas específicas de contenção da despesa e maximização da receita, tendo em vista alcançar o equilíbrio e sustentabilidade económico-financeira.

No que respeita ao nível de endividamento do município existe o risco dos valores apresentados refletirem uma desadequação entre limites legais de endividamento e limites reais ao endividamento ( a questão dos limites legais e reais é crucial), isto é, aqueles que decorrem da capacidade da entidade continuar a poder cumprir
atempadamente os seus compromissos para com terceiros.

O peso dos empréstimos excecionados no total do capital em dívida em todos os Municípios , embora tenha diminuído nos últimos anos, apresenta-se elevado, representando cerca de 33% do endividamento líquido dos municípios;
Tal situação tem inerente a possibilidade de se verificarem elevados níveis de endividamento de alguns municípios, mesmo dentro dos limites legais, por força da utilização de exceções.

Afaste-se a possibilidade dos limites legais ao endividamento serem contornados, através do recurso a operações de vária natureza, designadamente contabilísticas, como a inclusão, nos ativos relevantes, dos saldos da conta de investimentos financeiros e pela possibilidade de afastar, dos limites legais, as empresas participadas cujo equilíbrio de exploração seja aferido numa ótica plurianual.

O Município têm hoje um leque diversificado de outras participações em entidades empresariais (ainda que não a 100%) ou de diversa natureza (fundações, cooperativas, associações de direito privado, etc.), que controlam e utilizam para
prosseguir as suas atribuições e competências, mas que não são abrangidas no processo de consolidação orçamental municipal, o que pode reduzir os resultados deste instrumento de gestão e de prestação de contas.

A revisão da Lei de Finanças Locais, com vista ,entre outros objectivos,à sua adaptação aos princípios e normas consagrados na Lei de Enquadramento Orçamental, com revisão dos conceitos e instrumentos determinantes para o
apuramento do nível de endividamento municipal, a aplicação das regras de orçamentação plurianual e uma maior concretização e especificação legal do conceito de equilíbrio orçamental poderão ser concretizados nesta legislatura.

O Orçamento do Estado de 2012 procede, por sua vez, a uma revisão dos limites de endividamento aplicáveis aos municípios, com o objetivo de limitar o acréscimo de endividamento líquido e de médio e longo prazos, baixando os níveis atuais .
Prevê-se, ainda, a suspensão, durante o ano de 2012, da aplicação do regime de excecionamento consagrado na Lei de Finanças Locais respeitante a empréstimos a médio e longo prazo a contrair pelos municípios no âmbito de programas de reabilitação urbana e projetos com comparticipação de fundos comunitários.

José Caria