SOLOS e ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO e URBANIZAÇÃOPor José Caria
Montijo

A Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBOTU), publicada em 11 de agosto de 1998, apenas sofreu alteração cerca de 9 anos depois, pela Lei n.º 54/2007, de 31de agosto.

O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), publicado em 22 de setembro de 1999 (Decreto- Lei n.º 380/99), sofreu a primeira alteração cerca de 4 anos após, em 10 de dezembro 2003 (Decreto-Lei n.º 310/2003), quando desapareceram as referências ao exercício de atribuições das autarquias regionais preconizadas na Constituição da República, consolidando a sua passagem para as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR).

A alteração de 2007, completada pela Declaração de Retificação n.º 104/2007, apesar do enunciado simplificador, veio marcar uma substancial viragem, reforçando a proteção dos interesses privados e a entrada dos seus promotores na elaboração dos instrumentos planeamento e de gestão territorial.

Tal evolução, a par da proliferação de instrumentos de planeamento e gestão atípicos e de regimes contraditórios de desordenamento, como os PIN (Projetos de Interesse Nacional) e PIN+, vieram comprometer substancialmente as virtualidades da prefiguração de um sistema nacional de gestão territorial articulado e coerente, assente em instrumentos:

- de natureza estratégica global de nível nacional e regional – Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT) e Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT);

- de programação de medidas e investimentos sectoriais, que garantissem a materialização das estratégias globais – Planos Sectoriais;

- de gestão direta territorial de recursos territoriais considerados de interesse nacional relevante, onde o Estado assume a gestão direta da sua preservação, administração das faculdades da fruição e eventual capacidade de intervenção na sua transformação – Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT);

- de classificação integrada da aptidão e uso do solo, articulada com as estratégias locais, de nível municipal - PDM;

- de articulação de recursos e harmonização de intervenções entre Municípios territorialmente contíguos – Planos Intermunicipais.

- operativos de estruturação urbana ou intervenção local programada no território dos Municípios – PU ou PP.

O sistema de gestão territorial, configurado pela LBOTU, distribui responsabilidades da sua instituição concreta por diversas instâncias da Administração Pública, que cabe avaliar quanto ao desempenho e, sobretudo, quanto às dificuldades e inconsistências subjacentes que devem orientar o aperfeiçoamento do sistema.

Ao nível supramunicipal verifica-se:

- A fragilidade do PNPOT, drasticamente confirmada na incapacidade de perspetivar prioridades em eixos fundamentais da estruturação do território nacional, como são exemplo as infraestruturas portuárias (repartição do papel dos portos e respetiva sustentabilidade) e aeroportuárias (as alternativas ao aeroporto da Portela, a questão de Beja, etc.), a rede ferroviária nacional, agravada pela problemática da alta-velocidade.

- A falta de prática sistemática e responsável de recurso à figura de Plano Sectorial, nas políticas sectoriais e na atividade dos vários Ministérios;

- O protelamento sucessivo da instituição de autarquias regionais põe em causa a figura dos PROT, incapazes de uma estratégia territorial sustentada em recursos próprios;

Realçar o objetivo de eficiência e eficácia do sistema de gestão territorial, aprofundando a autonomia responsável dos diversos protagonistas;

Não resumir a contratualização à relação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada, tendo em atenção que é relevante a relação articulada entre diversas instâncias da administração pública e, na articulação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada ponderar a diferente graduação dos interesses em presença, privilegiando o interesse público;

Articular o instituto da avaliação ambiental (não confundindo com a avaliação de impacto ambiental) com o sistema de gestão territorial, privilegiando o seu exercício aos níveis territoriais mais abrangentes, nomeadamente do PNPOT, evitando a repetição de procedimentos;

Aprofundar o conceito de PNPOT em ordem à definição das várias políticas com incidência territorial, e exigir a efetiva compatibilidade entre a estratégia preconizada e as políticas governamentais;

Aprofundar os conceitos de Plano de Urbanização e Plano de Pormenor em ordem à capacidade já regulada no RJIGT e os que venham a ser constituídos em sede de política de solos e autonomizar absolutamente, no âmbito municipal, a sua elaboração, execução e avaliação;

Fundamentar os Planos Especiais como instrumentos apenas adequados para servir formas excecionais de gestão territorial, atendendo à natureza dos recursos em presença, quando aquela exige a gestão territorial direta por parte do Estado;

Obviar a que os usos industriais isolados, situação por vezes imposta pela natureza e impacto do tipo de atividade, não determinem a alteração da qualidade de solo rural, que afetam, para a condição de solo urbano;

Enriquecer a figura de Programa de Acão Territorial como instrumento de coresponsabilização e programação articulada das diversas intervenções territoriais, públicas e/ou privadas.

A legislação sobre a criação e uso de solo urbano, no nosso país, tem sido toda ela voltada para possibilitar a expansão urbana.
A legislação de 1934 (Decreto-Lei n.º 24802) e de 1944 (Decreto Lei n.º 33921), abriam a possibilidade de os municípios terem intervenção ao nível da expropriação do solo rústico, pelo valor de uso, no caso, o do rendimento agro-florestal e de conduzirem o processo urbanístico, dentro dos perímetros definidos em Planos de Urbanização.

As mais-valias decorrentes deste processo eram, como afirmava Duarte Pacheco, um “ bem trazido pelo vento” e como tal não deviam servir ao enriquecimento dos proprietários do solo transformado em urbano. A expropriação pelo valor de uso possibilitou a urbanização, sem fixação ao cadastro da propriedade rústica, de significativas áreas das principais cidades da, então incipiente, rede urbana nacional.
O carácter ideologicamente ruralista do fascismo português e a consequente baixa dinâmica urbana conduziram a um grande défice de solo urbano e de habitação.

É este défice que justifica a legislação que, desde 1965, vem liberalizando o processo de obtenção de solo urbano. A questão pode-se colocar como provocada, por um lado, pelo descontentamento da burguesia proprietária do solo face a expropriações de valor não especulativo e, por outro lado, pela necessidade do capital financeiro, muito dele ligado à mesma burguesia terra tenente, de obter lucros especulativos e posteriormente, alavancagem de capital através da passagem de solo rústico a urbano.

A legislação de 1965 (Decreto Lei n.º 46673) vem retirar competências urbanísticas aos municípios e abrir a porta do negócio urbanístico à promoção privada, através das operações de loteamento. Importa reter que os municípios eram, então, meras correias de transmissão do Poder Central.

A importância dos Planos de Urbanização para a definição de parâmetros urbanísticos passa a ser residual, a própria realização de Planos de Urbanização cai em desuso e as urbanizações passam a ser negociadas entre privados e serviços do aparelho burocrático central. As mais-valias da passagem do solo rústico a urbano passam a enriquecer os promotores imobiliários. A especulação decorrente do processo torna-se base de alavancagem do capital financeiro.

A legislação posterior e até à atualidade, mesmo afirmando uma ou outra preocupação residual com a regulamentação do mercado e a retenção parcial das mais-valias, tem vindo sempre no sentido de agilizar a aprovação de loteamentos e dificultar a aprovação de planos.

É neste quadro, com décadas de existência e pouco alterado pelo processo revolucionário de Abril, que são elaborados, em muitos casos a contra gosto e por imposição comunitária, os Planos Diretores Municipais de primeira geração, agora em revisão. Aliás estes são elaborados quando na periferia das principais áreas urbanas o solo já está comprometido pela gula especulativa do sector imobiliário do capital financeiro.

Como resultado das políticas anteriormente seguidas, são definidos perímetros urbanos muito acima das necessidades decorrentes do crescimento demográfico e do previsível serviço à atividade económica.

Ao mesmo tempo que os centros históricos e os núcleos antigos são abandonados, pois intervir aí gerava mais-valias bem menores do que intervir na transformação de uso de solo, as periferias, em especial das áreas metropolitanas e das principais cidades da rede urbana nacional, crescem desmesuradamente, num modelo extensivo e fragmentado que dificulta o estabelecimento das redes de mobilidade e de serviços à população.

É necessário institucionalizar um novo paradigma que conduza a um modelo territorial onde o crescimento urbano se faça na medida do necessário para responder às expectativas de crescimento decorrentes do saldo demográfico e da instalação de novas atividades. Um modelo territorial onde a fragmentação urbana e o abandono de importantes parcelas da urbe dê lugar à compactação e à reabilitação, atendendo naturalmente à dimensão humana e às características naturais e históricas dos sítios.

Para tal afigura-se-nos como necessidades :

• Limitar a expansão urbana através da definição de índices de ponderação, a definir anualmente ou bianualmente, pela Assembleia da República e atendendo a características, necessidades e especificidades locais. Índices que terão de ter em conta as necessidades de solo para as diversas atividades. E que fixarão limites mínimos de edificabilidade para construção de custos controlados;

• Garantir o direito constitucional à propriedade mas garantindo também que, em casos de não aproveitamento do solo pelo proprietário a Lei defina formas de organização coletiva de uso e exploração, nos termos da legislação de direito de superfície, nos casos de utilização urbana;

• Garantir o respeito por todas a servidões e restrições de utilidade pública;

• Incluir o princípio de criminalização por uso indevido de solo, na tradição cedo abandonada da legislação de 1976 (Decreto Lei n.º 275/76); e, impor a obrigação de reposição do solo no estado anterior ao do uso ilegal, sempre que este se haja verificado;

• Possibilitar a criação de áreas de prioridade para a execução de operações urbanísticas e de edificação sustentadas em procedimentos de planeamento; e, possibilitar a expropriação, sempre para promoção de custos controlados, quando nestas situações se verificar o absentismo por parte do proprietário;

• Criar o conceito de créditos de edificabilidade, ligados à gestão de Unidades de Execução e com base em parâmetros urbanísticos definidos para o conjunto da Unidade, independentemente de se tratar de zona de edificação ou não;

• Intervir de forma que a desafetação de solo do domínio público e a sua integração no comércio jurídico só possa ocorrer por lei;

• Intervir ao nível das mais-valias. A cobrança destas em termos fiscais deverá funcionar complementarmente com a aplicação de taxas municipais, definidas em instrumentos de planeamento ou noutros procedimentos que estabeleçam as condições de uso do solo. Os valores destas deverão corresponder ao custo de manutenção de infraestruturas e equipamentos por um prazo mínimo de trinta anos.