Por Emanuel dos Santos Urbanizar mais solo ou regenerar a cidade?
Barreiro

. A contradição das políticas de habitação perante o legado do planeamento territorial de 2014–2015

ABERTURA 

A notícia de 1 de novembro de 2026, segundo a qual o Governo negoceia com o Banco Europeu de Investimento uma linha de crédito para os municípios executarem obras de urbanização e disponibilizarem terrenos para construção habitacional, merece uma reflexão que ultrapasse o mérito financeiro da iniciativa. O ministro da Economia e da Coesão Territorial apresentou a escassez de solo urbanizado como um obstáculo central à oferta e descreveu um mecanismo em que os municípios contraem empréstimos, urbanizam e, posteriormente, podem alienar terrenos para amortizar a dívida [1]. 

A primeira precisão é indispensável: a linha ainda foi anunciada como estando em negociação, os seus critérios de elegibilidade não foram divulgados na notícia e não se demonstrou que se destine exclusivamente a solo rústico. Pode, em princípio, servir também terrenos já classificados como urbanos. É precisamente por isso que a pergunta decisiva não é se se deve financiar a urbanização, mas onde, para quem, com que avaliação das alternativas e a que custo público ao longo das décadas seguintes. 
A habitação não se resolve apenas pela soma de fogos licenciados ou construídos. Resolve-se quando as casas são adequadas, acessíveis aos rendimentos, bem localizadas e integradas numa estrutura urbana funcional. Produzir mais solo urbanizado sem esta distinção poderá aumentar a oferta física e, simultaneamente, reproduzir a fragmentação territorial que o planeamento procurou contrariar. Antes de recorrer ao crédito para urbanizar, importa conhecer o que já fazem as autarquias para recuperar, mobilizar e reocupar a cidade existente — e quais os resultados dessas políticas. 

1. O compromisso de 2014–2015: conter a dispersão, qualificar o existente 

A Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, não surgiu como um mero exercício de reorganização jurídica. O artigo 2.º, alínea c), inscreveu entre os fins da política pública de solos a contenção da expansão urbana e da edificação dispersa. A reforma procurou contrariar a produção avulsa de cidade, orientar a transformação do solo para o interesse coletivo e reconhecer os custos ambientais, financeiros e sociais da urbanização fragmentada [2]. 
O Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, que aprovou o RJIGT, concretizou essa mudança: substituiu a antiga categoria genérica de solo urbanizável por uma classificação fundamental entre solo urbano e rústico, sujeitando a reclassificação a requisitos de excecionalidade e de fundamentação. A lógica era clara: a cidade existente devia ser consolidada e os investimentos em redes, serviços e equipamentos já realizados deviam ser valorizados antes de se multiplicarem novas frentes de expansão [3].

A revisão do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovada pela Lei n.º 99/2019, reforçou posteriormente a necessidade de integrar as dimensões territorial, ambiental e social nas decisões de desenvolvimento [16]. 
Esta orientação não significava proibir toda a construção nova nem sacralizar o perímetro urbano. 
Significava exigir uma demonstração territorial de necessidade, oportunidade e sustentabilidade. Subsiste, porém, uma contradição que exige avaliação: o país aprovou instrumentos para gerir a transformação urbana, mas importa determinar até que ponto foram efetivamente mobilizados, com continuidade, recursos e resultados demonstráveis, na reabilitação do património e na integração dos terrenos já disponíveis nas áreas consolidadas. 

2. A inflexão recente: da exceção justificada ao risco de expansão incentivada 

O Decreto-Lei n.º 117/2024, alterado pela Lei n.º 53-A/2025, veio criar e aperfeiçoar mecanismos de reclassificação com finalidade habitacional, incluindo o artigo 72.º-B do RJIGT. Importa não caricaturar a norma: o regime especial exige, entre outros requisitos, contiguidade com solo urbano, unidade de execução, infraestruturas garantidas, compatibilidade com os instrumentos locais de habitação e a afetação de pelo menos 70% da área de construção acima do solo às categorias habitacionais previstas. 
Não equivale, portanto, a autorização irrestrita de construir em qualquer terreno rústico [4][5]. 
O problema é mais subtil e estrutural. Ao introduzir uma via acelerada de transformação do solo e, em paralelo, ao disponibilizar crédito público para financiar a infraestruturação, pode criar-se uma assimetria económica em favor de operações periféricas relativamente à regeneração de bairros consolidados. Onde a urbanização nova é mais simples de promover e a reabilitação exige negociação fundiária, resolução de heranças, descontaminação, adaptação técnica e gestão de múltiplos proprietários, o investimento tenderá a escolher o caminho de menor fricção. 
A existência de uma percentagem legal de habitação pública, de arrendamento acessível ou a custos controlados também não dispensa a avaliação substantiva da acessibilidade económica. É necessário conhecer rendas ou preços finais, rendimentos dos agregados beneficiários, localização, mobilidade e permanência da afetação habitacional. O cumprimento formal de uma quota de área de construção não demonstra, por si só, que se resolveu a necessidade social que justificou a reclassificação. 

3. O paradoxo estatístico: carência habitacional num país de alojamentos vagos 

Os Censos de 2021 registaram 5 970 677 alojamentos familiares clássicos, dos quais 723 215 estavam vagos, aproximadamente 12,1% do total. Destes, 348 097 eram classificados como vagos para venda ou arrendamento e 375 118 encontravam-se vagos por outros motivos. O Programa Nacional de Habitação, aprovado pela Lei n.º 2/2024, também reconhece a expressão deste parque não ocupado [6][7]. 
Por outro lado, o Governo refere atualmente cerca de 133 mil necessidades habitacionais identificadas nas Estratégias Locais de Habitação dos municípios, tomando-as como referência para compromissos de apoio até 2030 [1][8]. Não é rigoroso subtrair mecanicamente este número aos 723 mil alojamentos vagos: as grandezas resultam de universos diferentes, os dados censitários remontam a 2021, muitas casas não estão em zonas de procura, outras carecem de intervenção ou estão juridicamente indisponíveis, e as necessidades municipais identificadas não esgotam toda a pressão de acessibilidade no mercado. 

Mas também não é intelectualmente aceitável concluir, sem análise territorial, que a resposta inevitável à carência é urbanizar mais solo. A dimensão do parque vago impõe uma obrigação de diagnóstico: quantos imóveis se podem mobilizar, em que prazo, com que intervenção, a que custo e em que zonas de procura efetiva? Acrescem os solos expectantes, os edifícios sem uso, os espaços industriais obsoletos e os terrenos intersticiais já servidos por redes. Estes recursos não surgem integralmente contabilizados na estatística dos alojamentos vagos. 
Importa, ainda, distinguir conceitos: «alojamento vago» é uma categoria censitária; «prédio devoluto», para efeitos jurídicos e tributários, depende de critérios próprios. E um vazio urbano não é necessariamente uma habitação vazia: pode ser um terreno, um antigo complexo industrial, uma frente urbana interrompida ou uma reserva de espaço com funções ecológicas a preservar. Confundir estes universos conduz a políticas públicas mal dimensionadas. 

4. O custo oculto dos novos vazios e da cidade que fica para trás 

A expansão periférica pode produzir uma dupla desqualificação. No exterior, acrescenta redes de abastecimento, saneamento, energia, arruamentos e exigências futuras de manutenção. No interior, permite que persistam descontinuidades urbanas, frentes edificadas incompletas, edifícios desocupados e investimentos públicos subutilizados. O resultado pode ser uma cidade mais extensa sem ser mais completa: mais superfície urbanizada, mas menor continuidade, proximidade e intensidade de utilização. 
Na investigação «Vazios Urbanos Metropolitanos enquanto Alicerces para a Qualificação da Cidade» (2016) e no resumo de comunicação ao IFOU 2025, esta questão foi formulada a partir da leitura morfológica do Barreiro: espaços que ficaram por integrar, apesar de ciclos anteriores de infraestruturação e crescimento, tornaram-se elementos de fratura e descontinuidade, mas conservam capacidade de refuncionalização, recomposição fundiária, ocupação temporária e articulação de tecidos urbanos [17]. 
Esta leitura não autoriza a edificação indiscriminada de todos os vazios. Alguns são fundamentais para a infiltração, a biodiversidade, o arrefecimento urbano, a memória industrial ou a criação de espaço público. 
Obriga, isso sim, a reconhecer e classificar morfologicamente cada situação, distinguindo os vazios que desqualificam a cidade dos espaços livres que a estruturam. O ordenamento começa pelo conhecimento do território, não pelo número de hectares passíveis de urbanização. 
O impacto económico é igualmente intergeracional. O custo inicial da urbanização não se confunde com o seu custo total: conservação de infraestruturas, transportes, equipamentos, energia, adaptação climática e deslocações quotidianas permanecem muito depois de a operação imobiliária ter sido concluída. A Estratégia de Solos da União Europeia aponta, aliás, para a redução da ocupação líquida de novos solos como objetivo de longo prazo [15]. Importa, portanto, discutir não apenas como se cria nova capacidade urbana, mas como se evita a deterioração física, económica e social da capacidade já instalada. 

5. Instrumentos não faltam; importa avaliar a sua utilização efetiva 

O argumento de que a alternativa à expansão depende, sobretudo, de criar novos mecanismos legais ignora parte relevante do direito vigente. Os planos diretores municipais, os planos de urbanização e de pormenor, articulados com unidades de execução, sistemas de execução e mecanismos de perequação de benefícios e encargos, permitem programar a consolidação e a transformação urbana. O RJIGT contempla, inclusivamente, a supressão de terrenos expectantes entre os objetivos da redistribuição de benefícios e encargos, ao mesmo tempo que procura repartir os custos da infraestruturação [3]. 
O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, prevê a imposição da obrigação de reabilitar, obras coercivas, direito de preferência, arrendamento forçado, expropriação, venda forçada e reestruturação da propriedade, nos pressupostos aplicáveis a cada instrumento. O artigo 54.º distingue os mecanismos disponíveis e reserva determinados poderes às operações de reabilitação urbana sistemática. O artigo 55.º admite a posse administrativa para execução de obras quando o proprietário incumpre uma obrigação de reabilitar, em condições de necessidade, adequação e proporcionalidade [9]. 
A possibilidade de expropriar imóveis para fins de reabilitação ou regeneração urbana não pode confundir se com um poder generalizado de expropriar habitações simplesmente vagas. A expropriação exige utilidade pública, fundamentação, respeito pela proporcionalidade, procedimento legal e justa indemnização; a aquisição voluntária, o exercício de preferência, as obras coercivas e outras formas de intervenção podem ser soluções menos gravosas. A questão política é, pois, a de saber se as autarquias dispõem de meios técnicos e de liquidez para utilizar estes instrumentos quando as condições estão reunidas — e não a de presumir que a propriedade desocupada perde a sua proteção jurídica [2][9].

As Estratégias Locais de Habitação constituem outro instrumento disponível para identificar necessidades e recursos e articular habitação com serviços, transportes, emprego e políticas urbanas. Seria relevante conhecer, município a município, quantas intervenções sobre edifícios degradados, imóveis devolutos e terrenos expectantes foram planeadas, executadas e avaliadas, e que obstáculos impediram as restantes [10]. Esta informação é condição de uma decisão fundamentada sobre crédito para nova urbanização. 

6. A fiscalidade dos devolutos: de mecanismo sancionatório a instrumento de política 
habitacional 

O Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) já prevê uma tributação agravada para determinadas situações de desocupação e degradação. O artigo 112.º, n.º 3, determina, nos pressupostos aí fixados, o agravamento para o triplo da taxa aplicável aos prédios devolutos há mais de um ano e aos prédios em ruínas. O artigo 112.º-B estabelece um regime específico para prédios devolutos, prédios em ruínas e certos terrenos para construção localizados em zonas de pressão urbanística, elevando a taxa ao décuplo, com agravamentos subsequentes e limites previstos na lei [19][20]. 
Não se trata apenas de uma penalização. O n.º 2 do artigo 112.º-B determina que as receitas provenientes desse agravamento, na parte que excede a tributação triplicada do artigo 112.º, n.º 3, sejam afetas pelos municípios ao financiamento das políticas municipais de habitação. O legislador estabeleceu, portanto, uma ligação explícita entre o desincentivo à retenção de imóveis subutilizados e o financiamento da resposta pública às necessidades habitacionais [20]. Esta consignação legal não deve ser confundida com a disponibilidade irrestrita de toda a receita municipal de IMI. 
A identificação fiscal de um prédio devoluto depende, porém, do Decreto-Lei n.º 159/2006: exige critérios, indícios de desocupação, verificação administrativa e garantias de participação e impugnação. A inexistência ou reduzida faturação de serviços pode constituir indício, não equivalendo automaticamente a uma decisão definitiva de classificação. Por isso, os 723 mil alojamentos vagos dos Censos de 2021 não representam 723 mil prédios sujeitos a IMI agravado: os universos estatístico, fiscal e urbanístico são diferentes [6][21]. 
A discussão decisiva não deve limitar-se à severidade das taxas legalmente disponíveis. Importa saber quantos imóveis são identificados, quantos são formalmente classificados, em quantos casos a tributação agravada é liquidada e cobrada, que verbas são efetivamente afetas à habitação e, sobretudo, que resultados materiais se obtêm: reocupação, venda, arrendamento, conservação ou reabilitação. Sem esta cadeia de informação, não é possível avaliar se o regime é um instrumento ativo de transformação urbana ou uma previsão normativa de utilização irregular. 

7. A aplicação municipal: o diagnóstico da OCDE e a necessidade de avaliação pública 

O Estudo Económico de Portugal de 2026, publicado pela Organização para a Cooperação e 
Desenvolvimento Económico (OCDE), oferece aqui um contributo especialmente relevante. A OCDE observa que os municípios portugueses raramente aplicam as taxas agravadas sobre habitações vagas e atribui a reduzida eficácia do mecanismo a limitações de fiscalização, a valores patrimoniais tributários desatualizados e a definições fiscais restritivas. Recomenda o reforço da identificação e da aplicação dos agravamentos, especialmente nas áreas de maior procura, bem como a atualização das bases de tributação e a revisão dos incentivos fiscais associados ao património imobiliário [22]. 
Esta apreciação internacional altera o centro do debate. Antes de concluir que os instrumentos existentes são insuficientes, será necessário avaliar se são efetivamente aplicados e que resultados produzem. 
Também importa distinguir a baixa utilização administrativa do agravamento, a reduzida base tributável e o eventual efeito comportamental positivo: são problemas distintos, que exigem respostas diferentes. A OCDE não demonstra que nenhum município atua; identifica antes uma limitação de aplicação suficientemente relevante para justificar uma política de monitorização e capacitação [22]. 
Lisboa permite ilustrar o que já é possível documentar, sem extrapolações financeiras: a Carta Municipal de Habitação 2023–2032 refere que, no final de 2022, o município tinha identificado 999 edifícios totalmente devolutos e 1.601 parcialmente devolutos, associados a agravamento de IMI em cerca de 6.500 artigos matriciais. Este registo demonstra atividade municipal de identificação e comunicação para efeitos fiscais, mas não revela, por si só, a receita líquida cobrada ao abrigo de cada regime, a respetiva consignação, nem quantos imóveis passaram a ter utilização efetiva ou foram reabilitados [23]. 
Por isso, não seria correto afirmar que os municípios, em geral, não aplicam os mecanismos. Também não seria rigoroso tratá-los como política generalizada, continuada e comprovadamente eficaz. O que falta demonstrar, com informação municipal comparável e publicamente acessível, é a amplitude de aplicação, a regularidade dos procedimentos e o seu efeito territorial e social. Lisboa, Porto e os municípios das respetivas áreas metropolitanas constituem territórios prioritários para esta avaliação, pela intensidade da procura e pelo impacto da desocupação, sem prejuízo de outras geografias com problemas próprios. 

8. O paradoxo da eficácia: a receita pode diminuir quando a política funciona 

A tributação agravada de imóveis devolutos encerra uma tensão que importa reconhecer. Visa, simultaneamente, incentivar os proprietários a pôr os imóveis em utilização e gerar receita pública enquanto a desocupação persistir. Se o desincentivo funcionar, o imóvel é reocupado, arrendado, vendido para utilização ou reabilitado; cessando os pressupostos legais do agravamento, diminui também a receita que lhe estava associada. 
Este resultado não representa um fracasso da política fiscal. Pelo contrário, pode traduzir o cumprimento da sua finalidade principal: mobilizar património existente e contrariar a degradação. É por isso que seria imprudente considerar o produto do agravamento como receita permanente, previsível e suficiente, sem avaliação, para sustentar empréstimos de urbanização ou encargos plurianuais de grande dimensão. 
A medida deve ser estudada sobretudo como instrumento de mudança de comportamentos e, quando gera receita, como possível fonte complementar de capacidade municipal de intervenção. Uma política financeira equilibrada teria de distinguir receita corrente, receita extraordinária ou transitória, recuperação de despesas de obras coercivas e outras fontes legalmente destinadas à regeneração. Não é necessário antecipar montantes hipotéticos: primeiro importa saber quanto se cobra, durante quanto tempo, com que 
custos administrativos e com que resultados urbanos. 
Esta distinção conduz à pergunta que a notícia de outubro torna incontornável: por que motivo se discute de imediato a abertura de novas linhas de crédito, com encargos futuros para os municípios, sem conhecer previamente o alcance de mecanismos que a lei já disponibiliza para atuar sobre o património subutilizado e para financiar políticas municipais de habitação? A resposta poderá diferir de concelho para concelho; exige diagnóstico e não presunção. 

9. O financiamento público: regenerar antes de socializar os custos da expansão 

A operação aunciada pelo Governo levanta uma questão de economia política do solo: os municípios poderiam contrair empréstimos, promover a urbanização de terrenos e, posteriormente, aliená-los para amortizar a dívida. O circuito pode revelar-se adequado em determinadas circunstâncias, mas deve ser avaliado pelo retorno público de longo prazo, e não apenas pela recuperação financeira imediata. Uma operação pode liquidar a dívida e, ainda assim, produzir encargos futuros de infraestruturação ou alienar património estratégico sem assegurar acessibilidade habitacional duradoura [1].

A Lei de Bases de 2014 contém um princípio particularmente esclarecedor. O artigo 62.º exige a demonstração do interesse económico e da sustentabilidade financeira das novas infraestruturas, incluindo os encargos de conservação; estabelece a programação municipal do financiamento urbanístico; e prevê fundos municipais de sustentabilidade ambiental e urbanística, aos quais podem ser afetas receitas de redistribuição de mais-valias com vista à reabilitação urbana e a outras finalidades previstas na lei [2]. Não estamos apenas perante uma preferência teórica pela cidade compacta, mas perante exigências de racionalidade financeira já inscritas no ordenamento jurídico. 
Esta arquitetura aconselha uma inversão da pergunta habitual. Em vez de partir da necessidade de financiar solo para novas urbanizações e apenas depois indagar o seu impacto, por que não avaliar primeiro a execução do planeamento, os imóveis devolutos e degradados, os instrumentos de intervenção coerciva, os fundos existentes e os recursos já afetos à habitação? A expansão surgiria como opção complementar, devidamente demonstrada, e não como resposta automaticamente privilegiada. 
Uma intervenção municipal sobre o património degradado poderá exigir liquidez inicial para aquisição, empreitada, posse administrativa ou expropriação, quando legalmente admitida. Nem todos os encargos são definitivos: a lei prevê mecanismos de recuperação de custos de obras coercivas junto dos responsáveis. Mas também não é legítimo supor que a recuperação será imediata, total ou isenta de litígios. 
O objetivo de reduzir a necessidade de endividamento não dispensa financiamento estável, garantias jurídicas e gestão rigorosa do risco [9][13]. 
Seria, por isso, relevante estudar linhas públicas de apoio à execução dos instrumentos de regeneração — assistência técnica, cadastro, projetos, aquisição estratégica e intervenções coercivas legalmente fundadas — antes de reservar a capacidade de financiamento municipal para ampliar a área urbanizada. O mesmo cuidado se aplica aos incentivos fiscais: as medidas de 2026 abrangem, dentro das suas condições legais, construção e reabilitação, não apenas expansão periférica; a questão relevante é se conseguem superar as diferentes barreiras económicas de cada operação [11]. A eventual utilização de crédito para nova infraestruturação deve manter-se possível, mas dependente de avaliação territorial e financeira transparente, incluindo alternativas ao recurso à alienação definitiva do solo municipal, como o direito de superfície, quando juridicamente e economicamente apropriado. 

10. O RJUE em vigor: acelerar os procedimentos sem abandonar o controlo do território 

O Simplex Urbanístico, iniciado pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, foi aprofundado pelo Decreto-Lei n.º 108/2026, de 29 de maio. Após o adiamento determinado pelo Decreto-Lei n.º 155-B/2026, a entrada em vigor geral da reforma ocorreu em 1 de outubro de 2026. O novo quadro mantém formas distintas de controlo urbanístico, incluindo licenciamento e comunicação prévia, pelo que não é rigoroso apresentar a reforma como eliminação universal do controlo prévio [12][13][14][24]. 
A reforma tornou ainda mais importante a capacidade pública de acompanhamento, a responsabilidade dos técnicos intervenientes, a qualidade dos sistemas de informação e a fiscalização subsequente. A aceleração administrativa pode reduzir custos de contexto; sem recursos de verificação e mecanismos eficazes de tutela da legalidade, porém, poderá dificultar a correção atempada de infrações e comprometer a qualidade urbana que se pretende produzir. 
Importa também atualizar a terminologia relativa ao arrendamento forçado: a reforma revogou o artigo 108.º-C do RJUE, relativo ao arrendamento forçado de habitações devolutas, mantendo no artigo 108.º-B um mecanismo de ressarcimento de despesas municipais decorrentes da execução coerciva de obras, nos seus pressupostos próprios. Não se deve, portanto, equiparar imóvel devoluto a imóvel passível de arrendamento forçado por simples decisão administrativa [13][24]. A questão institucional é comum à execução territorial e à fiscalização: a lei pode oferecer caminhos mais rápidos, mas não substitui equipas capacitadas, bases de dados interoperáveis, identificação de imóveis, decisões fundamentadas nem controlo efetivo. Um município não ganha capacidade de regenerar a cidade apenas por dispor de mais poderes abstratos, tal como não assegura melhor urbanismo apenas porque consegue licenciar mais depressa. 

11. Uma política avaliável: conhecer, executar e só depois decidir como complementar 

O primeiro passo de uma política municipal consequente deveria consistir na identificação 
georreferenciada e na tipificação do parque habitacional vago, dos prédios fiscalmente devolutos, dos edifícios em ruínas, do património público desocupado, dos espaços industriais obsoletos e dos terrenos intersticiais e expectantes. Estes universos têm regimes e funções diferentes; alguns vazios deverão ser urbanisticamente integrados, outros preservados como infraestrutura ecológica ou espaço público, outros ainda reconvertidos para habitação e atividades complementares [17]. 
O segundo passo deveria ser a publicação regular de resultados verificáveis. Entre os indicadores necessários contam-se os imóveis identificados e formalmente classificados, os procedimentos contraditórios concluídos, a tributação agravada liquidada e cobrada, a verba efetivamente afeta à habitação, as ordens de conservação e reabilitação, as intervenções coercivas concluídas, os montantes recuperados, as aquisições ou expropriações fundamentadas e, sobretudo, os fogos efetivamente colocados em utilização. A análise deve ainda apurar custos administrativos, duração dos processos e efeitos na qualidade urbana, permitindo distinguir um mecanismo legal usado de uma política pública com resultados. 
O terceiro passo seria avaliar se as ferramentas existentes, devidamente aplicadas e financiadas, resolvem uma parte relevante das necessidades locais. Esta avaliação deve incluir a capacidade real das famílias para suportar rendas e preços, o acesso a transportes, os custos da manutenção das infraestruturas e o impacto da intervenção sobre os residentes e as atividades existentes. Quando a regeneração for insuficiente, demasiado demorada ou tecnicamente inadequada à dimensão da procura, a expansão poderá ser fundamentadamente mobilizada, com instrumentos de controlo dos encargos públicos e 
garantias de acessibilidade habitacional. 
A questão não consiste em transformar a regeneração urbana num obstáculo burocrático à construção de habitação nova. Consiste em estabelecer uma ordem de decisão assente em evidência: primeiro avaliar o desempenho das políticas e instrumentos já disponíveis; depois reforçar capacidade administrativa, financeira e executiva onde existam falhas; finalmente, quando necessário, lançar medidas complementares como a linha de crédito anunciada, explicitando os critérios territoriais, económicos e sociais de elegibilidade. 
Esta metodologia teria uma consequência importante para o debate público: o êxito deixaria de ser medido apenas pelo número de hectares urbanizados, terrenos vendidos ou fogos iniciados. Passaria também a ser aferido pela redução da desocupação e da degradação, pela integração dos vazios urbanos, pela conservação da infraestrutura existente, pela sustentabilidade das finanças municipais e pela permanência da habitação acessível em territórios funcionais. 

CONCLUSÃO | Habitação sem cidade não é solução territorial 

A crise habitacional é real e exige uma resposta rápida, diversificada e financeiramente sustentável. Mas a produção de mais fogos não é, por si só, uma política de ordenamento, tal como a disponibilização de solo urbanizado não garante automaticamente habitação acessível. A construção nova será necessária em muitos territórios; a questão é saber se deve anteceder, ou resultar de, uma avaliação séria da capacidade de regenerar e mobilizar a cidade existente.

O quadro legislativo português não está desprovido de instrumentos: o RJIGT programa a execução territorial; o RJRU permite atuar sobre imóveis degradados com salvaguardas jurídicas; o CIMI agrava a tributação dos devolutos e afeta uma parcela específica dessa receita às políticas municipais de habitação; a Lei de Bases exige racionalidade financeira na infraestruturação. O diagnóstico da OCDE de 2026 sugere, 
porém, que a utilização efetiva da tributação agravada sobre imóveis vagos é limitada, o que obriga a perguntar por que motivo os mecanismos disponíveis não são mais sistematicamente avaliados e mobilizados [2][3][9][20][22]. 
A própria eficácia do desincentivo fiscal recomenda prudência: se os imóveis voltarem a ser utilizados, a receita do agravamento poderá diminuir. O sucesso de uma política de mobilização habitacional mede-se, antes de mais, pela utilização do património e pela melhoria da cidade, não pela permanência de uma base tributável constituída por imóveis devolutos. 
Antes de mobilizar novo endividamento municipal, impõe-se conhecer a capacidade de ação dos municípios, os resultados dos instrumentos existentes e o seu potencial de financiamento. A linha de crédito em negociação com o BEI pode vir a ser complementar e útil, inclusive na urbanização de terrenos já classificados como urbanos; os seus critérios, ainda desconhecidos, deverão demonstrar como se relaciona com a regeneração, a gestão do património público e a sustentabilidade de longo prazo. 
A questão política de fundo permanece: por que razão é mais simples anunciar financiamento para produzir solo urbanizado do que demonstrar, primeiro, o que foi feito para recuperar a cidade que já pagámos? Uma política de habitação coerente com o legado de 2014–2015 não deve escolher entre construir e regenerar; deve assegurar que cada intervenção responde a uma necessidade demonstrada, qualifica o território e evita deixar novos vazios para as gerações seguintes. 

Fontes e legislação 

[1] Lusa/Observador (30.10.2026), «Municípios vão ter linha de crédito para urbanizarem solos para construção». — https://observador.pt/2026/10/30/municipios-vao-ter-linha-de-credito-para-urbanizarem-solos-para construcao/ 

[2] Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, Lei de Bases da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, em particular artigos 2.º, 34.º, 37.º, 61.º e 62.º (redação em vigor). — https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao consolidada/lei/2014-57377208 

[3] Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, RJIGT, especialmente artigos 71.º, 72.º, 148.º e disposições sobre execução e perequação. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/80-2015-67212743 

[4] Decreto-Lei n.º 117/2024, de 30 de dezembro, alteração do RJIGT. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/117-2024-901535572 

[5] Lei n.º 53-A/2025, de 9 de abril, alterações parlamentares ao regime de reclassificação, incluindo artigo 72.º-B do RJIGT. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/53-a-2025-914316314 

[6] INE/LNEC (2024), «O Parque Habitacional: Análise e Evolução 2011–2021», resultados dos Censos de 2021 divulgados na INEWS n.º 60. — https://www.ine.pt/ine_novidades/semin/INEWS60/82-83/ 

[7] Lei n.º 2/2024, de 5 de janeiro, Programa Nacional de Habitação 2022–2026. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/2-2024-836117862 

[8] Governo de Portugal (17.08.2026), referência ao agregado das necessidades identificadas nas estratégias municipais. — 
https://portugal.gov.pt/pt/gc25/comunicacao/noticias/prr-permite-disponibilizar-mais-de-28-milcasas-ate-final-de-agosto 

[9] Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23de outubro, Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, artigos 54.º a 62.º (redação atual). — https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2009-34511675 

[10] IHRU/Portal da Habitação, «Estratégias Locais de Habitação». — https://www.portaldahabitacao.pt/estrategias locais-de-habitacao

[11] Decreto-Lei n.º 97/2026, de 20 de maio, medidas de desagravamento fiscal para construção e reabilitação habitacional. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/97-2026-1124493227 

[12] Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, Simplex Urbanístico. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto lei/10-2024-836222484 

[13] Decreto-Lei n.º 108/2026, de 29 de maio, revisão do RJUE e alterações ao RJRU. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/108-2026-1128002421 

[14] Decreto-Lei n.º 155-B/2026, de 31 de julho, entrada em vigor geral da reforma do RJUE a 01.10.2026. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/155-b-2026-1153967387 

[15] Comissão Europeia (2021), Estratégia de Solos da União Europeia para 2030, COM(2021) 699. — https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52021DC0699 

[16] Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, revisão do PNPOT. — https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/99-2019124457181 

[17] Santos, E. A. M. (2016), «Vazios Urbanos Metropolitanos enquanto Alicerces para a Qualificação da Cidade»; Santos, E. A. M. (2025), resumo para IFOU sobre reconhecimento morfológico dos vazios. Documentos anexos. 

[18] Santos, E. A. M. (junho de 2026), «O Custo do Atalho Periférico», «A Rápida Ilusão do Novo RJUE» e versões de «Para Que Serve o Planeamento Urbano?». Documentos anexos. 

[19] Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), artigo 112.º, n.º 3, tributação agravada de prédios devolutos e em ruínas. — https://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/informacao_fiscal/codigos_tributarios/cimi/Pages/cimi112.aspx 

[20] CIMI, artigo 112.º-B, agravamento em zonas de pressão urbanística e afetação de receita às políticas municipais de habitação. — https://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/informacao_fiscal/codigos_tributarios/cimi/Pages/cimi112b.aspx 

[21] Decreto-Lei n.º 159/2006, de 8 de agosto, definição fiscal e procedimento de declaração de prédio devoluto (redação consolidada). — https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2006-122349239 

[22] OCDE (06.01.2026), «OECD Economic Surveys: Portugal 2026», capítulo sobre acessibilidade habitacional e recomendações relativas ao IMI, identificação e tributação de imóveis subutilizados. — https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-portugal-2026_025b3445-en.html 

[23] Câmara Municipal de Lisboa, «Carta Municipal de Habitação de Lisboa 2023–2032», publicação municipal de 2025, diagnóstico relativo ao final de 2022 sobre identificação de devolutos e agravamento de IMI. — https://lisboaparticipa.pt/download/file/1758106431_HTBx4nXWGrq7wDV7RTBP26Rg 

[24] Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, RJUE, redação consolidada com alterações em vigor desde 1 de outubro de 2026. — https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/1999-34567875 

Nota metodológica 

O presente texto distingue dados oficiais, posições expressas por entidades externas, interpretação crítica do autor e propostas de avaliação. Os Censos de 2021 apresentam 723 215 alojamentos vagos no apuramento INE; o quadro reproduzido no Programa Nacional de Habitação apresenta 723 214, diferença de uma unidade entre divulgações. As cerca de 133 mil necessidades habitacionais referidas pelo Governo correspondem ao agregado identificado nas estratégias municipais e não são diretamente comparáveis ao total de alojamentos vagos. A observação da OCDE respeita à aplicação agregada e não permite classificar isoladamente o desempenho de cada município. A informação da Carta Municipal de Lisboa refere-se ao final de 2022, não constituindo estimativa atual de receita fiscal. Não foram realizadas simulações de receita, capacidade de endividamento ou custos de expropriação.